정책변동의 지연과 한계에 관한 연구: 농어촌구조개선사업을 중심으로

A Study of Delay and Limit in Policy Changes: The Case of the Farming and Fishing Restructuring Program in Korea

이준수 / 최홍석

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본 논문은 개방 농업 시대를 맞아 우리 나라 농촌부문의 경쟁력 저위 문제의 해결을 위해 총 67조원 규모로 1992년부터 시작된 농어촌구조개선사업의 정책 변동 양태와 정책 변동 지연 및 한계 현상의 원인에 대한 고찰이다. 본 논문은 분석의 도구로 시스템 다이내믹스 이론을 활용하였다. 우선 농어촌구조개선사업은, 전략적 측면의 경우, 양적인 인력관리 면에서는 인력의 진입단계관리 위주의 정책에서 퇴출장벽관리 강화의 방향으로, 질적인 인력관리 면에서는 개별 영농 기술 교육위주 정책에서 종합경영능력 교육 강화의 방향으로 정책이 변동되어왔다. 그리고 운영적 측면의 경우, 집권적 운영 통제 방식으로부터 개별 농경 주체를 통한 분권적 정보·환경 대응력 강화를 지원하는 방식으로 정책이 변동되어왔다. 그런데, 이 사업은 초기부터 대규모성, 구조조정성격, 자금지원위주, 정치성, 시기적 급박성 등의 독특한 성격을 가지고 출발했기에, 이로 인해 기존 정책의 경로의존성과 관성을 강화시켜 정책의 올바른 변동을 지연시키는 결과를 낳았다. 더욱이, 인력정책 주체 입장에서는 통제가 어려운 관련 변수들 - 국제 농산물 협정, 토지 정책 등 - 의 영향을 받아, 전략적 측면에서는 농업인력 퇴출장벽 제거의 한계상황에, 운영적 측면에서는 직접적·집권적 정책 개입 수단으로의 회귀가 촉진되는 한계상황에 직면하게 되었다.

This study investigates the reason for ineffectiveness and delay in the implementation of the farming restructuring program in Korea. It uses system dynamics as the main analytical tool. Policy learning occurred so as to change the focus of the program at the strategic, as well as operational, level as it became evident that the program did not work as intended. As to the strategic level, the program initially focused on improving the quality of human resource entering into farming, but later on changed its emphasis to encourage farmers to exit the farming industry while trying to enhance managerial capacity of remaining farmers. At the operational level, the program sought decentralization in an effort to utilize local information and to strengthen adaptability to environmental changes. However, the policy learning was bounded to be slow and quite limited. The change of the program focus was slow because of the inertia and path-dependence, which in turn results from certain characteristics of the program such as massiveness, politicization, urgency, and so on. The extent of program change was quite limited because of some uncontrollable variables such as regulatory provisions of international agricultural agreements, the structure of land use, and traditional values concerning farming.

Issue Date
농업정책; 농어촌구조개선사업; 정책변동; 시스템다이내믹스
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