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공기업 지배구조의 개선방안

남일총(Author)

Abstract

본 보고서는 1980년대 초반 이후 우리나라에서 사용한 상업적인 공기업의 지배구조와 관련 산업에 대한 정책을 정리하고, 공기업의 지배구조와 공기업이 속한 산업의 운영방식에 대한 현행 제도의 경제적 효과를 분석하여 문제점을 지적하고 제도개선의 대안을 제시하고 있다. 우리나라의 상업적인 공기업의 지배구조에 관한 제도는 지난 반세기 동안 서너 차례 큰 변화를 겪었다. 산업화가 시작된 1960년대 초반부터 1990년대 중반의 기간에는 공기업을 기본적으로 주무부처의 정책도구로 인식하고 주무부처의 사업부서처럼 운영하였으나, 1990년대 초반 이후 이러한 운영방식이 공기업 비효율의 원인이라는 점을 인식하고 영국 등 선진국의 공기업 개혁정책을 벤치마킹하여 공기업을 민영화하거나 공기업에 이윤동기에 입각한 전문경영체제를 도입하는 방향으로 정책을 전환하게 되었다. 그 결과 1997~2002년 기간 중 상업성이 강한 대규모 공기업에 영⋅미의 민간 대기업에서 사용하는 지배구조를 모형으로 한 지배구조를 도입하는 한편, 당시 존재하던 6대 공기업 중 4개사와 이들의 자회사를 완전 민영화하고, 이들이 속한 산업에 경쟁을 도입하는 등 산업 운영방식을 크게 변경하였다.

그러나 2003년 이후 공기업 부문에 대한 개혁은 중단되었으며, 2007년 이후 상업적인 공기업의 지배구조와 관련 산업의 운영방식은 공기업을 주무부처의 정책도구로 인식하는 중앙통제방식의 틀을 벗어나지 못하고 있다. 현행 제도는 공기업에 기업가치와 무관하거나 기업가치에 역행하는 다양한 정책목표를 부과하고 있으며, 주무부처의 업무감독권, 주무부처를 비롯한 정부의 이사, 감사, 사장 임면 권한을 통해 정부, 보다 구체적으로는 정부를 운영하는 정치인과 관료들이 공기업의 경영에 광범위하게 개입할 여지를 허용하고 있다. 현행 제도하에서는 공기업의 경영진과 임직원들이 기업가치 극대화를 위해 노력할 유인을 갖기 어려우며, 오히려 이들이 인사상의 이익을 도모하기 위하여 기업가치의 희생을 감수하고서라도 정치인과 관료가 추구하는 목표를 달성할 수 있도록 노력할 유인을 갖도록 하고 있다. 또한 현행 제도하에서는 공기업이 속한 산업에 효과적인 경쟁정책을 집행하거나 자연독점 부문에 대한 효율적인 규제제도를 도입하는 것이 어렵다.

본 보고서에서는 상업성이 강한 공기업에 대해 기업가치 극대화에 입각한 전문경영체제 도입, 공기업의 주주권을 행사할 지주회사의 설립, 관련 산업에 대한 산업정책, 경쟁정책, 규제정책의 전면적인 정비를 대안으로 제시하고 있으며, 일부 상업적인 공기업에 대해 사례 분석을 통해 구체적인 개선방안을 제시하고 있다.


This monograph summarizes the policies of the successive administrations on the governance of large commercial SOEs in Korea since the early 1980s, explains the forces behind major changes in the policies in the last three decades, analyzes the properties of the current policies that are based on the Act on the Management of Public Institutions of 2007. It also identifies the major problems that exist in the current policy and proposes a set of measures that could potentially lead to the improvement in the internal efficiency of large commercial SOEs in Korea as well as in the allocative efficiency of the relevant industries.

Successive administrations since the early 1960s generally perceived commercial SOEs as policy instruments of the line ministries rather than commercial enterprises. However, during 1993 ~ 2002, two successive administrations attempted to privatize large commercial SOEs or to install a profit oriented governance structure in them. The efforts of the Kim Young-Sam administration to prepare large commercial SOEs for eventual privatization while at the same time expose them to the market principles culminated in the passing of the Special Act on Privatization of 1997, which paved the way to eventual mass privatization of commercial SOEs during the Kim Dae-Jung administration. However, the movement for privatization, efficiency, and competition in the SOE sector in Korea halted in 2003. Further, the Act on the Management of Public Institutions enacted in 2007, which provides details of the governance structures of commercial SOEs as well as a host of non-commercial public institutions, treats commercial SOEs as policy instruments of the line ministries and gives politicians and bureaucrats a near absolute power to intervene in the affairs of SOEs.

Current governance structure gives CEOs, board members, and employees of SOEs a weak incentive to pursue efficiency while giving them a strong incentive to take actions that would significantly undermine the firm value in order to meet the demands of the government. The monograph ends with a set of recommendations for a group of commercial SOEs that could potentially improve their efficiency as well as the allocative efficiency of the industries they belong to, including a proposal to establish a holding company for commercial SOEs. The proposal can be applied to other commercial SOEs in Korea.

Issue Date
2015-12
Publisher
한국개발연구원
Contents
발간사
총론 및 요약

제1장 서론: 연구의 배경 및 목적

제2장 공기업 지배구조에 관한 우리나라 제도의 변천과정 및 현행 제도의 주요 내용
 제1절 산업에 대한 경제제도 선택의 원칙
 제2절 1990년대 중반 이전 상업적 공기업이 속한 산업에 대한
 제3절 1990년대 중반~2002년 기간 중 공기업 및 관련 산업에 대한 정책 및 제도

제3장 현행 지배구조의 주요 문제점 및 경영성과
 제1절 공공기관의 운영에 관한 법률에서 정한 지배구조의 문제점
 제2절 공공기관의 운영에 관한 법률에서 정한 공기업 지배구조의 근본적인 문제점
 제3절 공공기관의 운영에 관한 법률 도입 이후 상업성이 강한 공기업의 경영성과

제4장 공기업 지배구조와 공기업이 속한 산업 운영방식의 개선방안
 제1절 상업성이 강한 공기업에 대한 정책의 개선방향
 제2절 상업성이 강한 일부 공기업 및 관련 산업에 대한 정책의 개선방안
 제3절 그 밖의 공기업에 대한 정책대안

제5장 결론

참고문헌
부 록
ABSTRACT
Pages
92
Series Title
KDI 정책연구시리즈 2015-16
URL
http://kdi.re.kr/research/subjects_view.jsp?pub_no=14784
ISBN
979-11-5932-147-4
Language
KOR
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