교원보수의 경제분석과 정책개혁

Abstract

우리나라의 현행 교육공무원보수체계는 교원들에게 보다 나은 자질을 갖추고 더 노력하도록 충분한 유인(incentive)을 제공하지 못하고 있다. 보다 능력있고 열심히 가르치는 교원이 더 대접받는 교직사회 분위기를 조성하기 위해서는 임금체계의 개편이 필수적이다. 가령 현재의 교육공무원 인건비 총액을 그대로 두고 임금체계만을 개편하더라도 교직사회에 활력을 크게 불어넣을 수 있을 것으로 기대된다.

그러나 현재 교직사회가 정년단축 등으로 상당히 동요하고 있는 것이 사실이므로, 충분한 연구와 의견수렴 과정을 거치지 않은 성급한 임금체계의 개편은 교직사회를 오히려 더 혼란스럽게 할 우려도 있다. 그만큼 교사는 물론 학부모 혹은 전문가들도 충분히 공감할 수 있는 개편방안을 충분한 합의도출 과정을 거쳐서 마련하는 것이 중요하다. 따라서 우리나라 교원보수체계에 대한 엄밀한 현황 및 문제점 분석과 국내 민간 타 직종과의 비교분석 및 국제비교분석 등을 통하여 합의도출의 기반을 조성하고, 이와 더불어 교원보수체계 개편의 주요 방향과 구체적인 대안에 대하여도 엄밀한 연구분석에 기초하여 공론화하는 것이 무엇보다 중요하다.

본 연구의 첫번째 목적은 교원의 보수체계에 있어서 주요한 사항에 대한 실증분석에 기초한 현실규명(fact finding)이다. 현행 교원의 연공형 임금체계에서 호봉에 따른 임금증가의 기울기가 지나치게 가파르지 않은가? 교원 임금체계에 있어서 직무 및 자격에 따라 결정되는 임금부문이 지나치게 약한 것이 아닌가? 교원임금체계에 있어서 수당이 지나치게 많고 복잡한 것이 아닌가? 이러한 매우 중요한 문제에 대하여 엄밀한 실증분석과 국제비교분석 등을 통하여 실증적으로 문제를 규명하고자 한다.

다음으로, 본 연구의 두번째 목적은 교원의 임금체계 개편에 대한 정책방향과 가능한 경우 정책안을 제시하는 것이다. 이를 위하여 다음과 같은 많은 문제들이 검토될 것이다. 교원의 호봉급은 어떻게 개편하는 것이 바람직한가? 교원수당을 단순화하였을 때 어떤 문제가 예상되는가? 교원의 수당 중에서 어떤 것들은 본봉에 포함시키고 어떤 것들은 취지를 살려서 개개인에게 보다 차별화하여 지급하여야 할 것인가? 교원의 실적 및 자격을 어떻게 평가할 것인가? 교원의 자기개발, 학생의 학업성적, 학부모·학생의 평가 등에 따라 교원의 평가기준을 어떻게 설정할 것인 가? 교원보수의 결정방식은 어떻게 바뀌어야 할 것인가? 이러한 많은 정책문제에 대하여 직접적이고 구체적인 수준까지는 아니더라도 우리나라의 보수체계에 대한 경제분석과 선진국의 사례에 대한 평가를 통하여 가능한 한 현실적이면서도 합리적인 함의를 찾으려고 노력하였다.

본서는 교원보수에 대하여 횡단면 자료분석, 시계열 자료분석, 국제비교분석 등 각각 다른 분석방법에 의한 독립적인 연구내용을 담고 있는 세 편의 논문과, 이를 종합하고 정책적 함의를 논의하는 마지막 장으로 이루어져 있다.

제1장에서 우리는 연령-보수 곡선과 보수함수에 관한 실증분석을 통하여 초·중등 교원이 타 직종과는 달리 연령 혹은 경력이 증가함에 따라서 보수가 지속적으로 증가하여 정년퇴직 시점에 와서야 정점에 도달하는 '直線型 年功給' 체계를 가지고 있음을 밝힌다. 더 나아가, 본고는 우리나라에서 이러한 직선형 연공급이 교원의 보수체계로 자리잡은 원인이 '인적자본이론(human capital theory)'으로 설명될 수 있다는 실증적 근거를 찾을 수 없음에 따라 직선형 연공급에 대한 정치경제학적 해석을 제시하였다. 우리는 역대 정권들이 매우 빠른 교육팽창 과정에서 필요한 교원 충원을 위한 재정적 부담의 일부를 차세대 혹은 차기 정권에 전가하는 방편으로 직선형 연공급을 활용하였다는 점을 강조한다.

제2장에서 우리는 1965년부터 1997년까지 지난 33년간 초등교원의 본봉과 수당에 대한 시계열 자료를 구축하고, 이를 이용하여 교원보수가 경기변동에 얼마나 유연하게 반응하여 왔는가는 물론 본봉과 수당으로 이원화되어 있는 교원의 보수체계가 어떻게 변화하였는지에 대하여 분석한다. 본고에서는 한국의 공공부문 보수가 소득 정책과 강하게 연계되어 있었기 때문에 초등교원의 보수가 경기변동에 대하여 민간 부문보다 더욱 유연하게 변화하는 반면, 수당은 이로 인한 소득의 불안정성을 불투명한 방법으로 보전하는 기능을 수행함에 따라서 보수의 유연성을 오히려 떨어뜨렸음을 실증적으로 보인다. 특히 본고는 1973년부터 급증한 수당의 경우 교원에게 적절한 유인을 제공하고자 하는 원래의 취지보다는 소득정책으로 인한 본봉의 불안정성에 대한 완충제 역할을 담당하였다는 점을 강조한다.

제3장에서는 우리나라의 보수체계의 핵심문제를 확인하고 이를 개선하는 데 있어서 시사점을 얻을 수 있는 국제비교를 통한 분석을 시도하였다. 먼저, 최근 우리나라가 OECD에 가입함으로써 비교가 가능해진 OECD(1998) 보고서를 검토함으로써 OECD 국가들 중에서 우리나라의 교원보수가 상대적으로 어떠한가를 고찰한다. 다음으로, 각 국가의 매우 복잡한 보수체계를 동일한 기준을 가지고 비교하는 것에 대한 한계를 인식하고, 우리에게 가장 시사점이 클 것으로 기대되는 일본, 영국, 미국의 교원보수에 대하여 보수체계의 현황 및 개혁사례를 중심으로 검토하여 보았다. 이러한 국제비교를 통하여 우리의 교원보수체계를 어떻게 개혁할 것인가에 대하여 정책 시사점을 찾고자 하였다.

마지막으로, 제4장에서는 앞에서의 논의들을 우리나라 교원보수의 수준, 호봉급, 수당, 보수 결정방식, 정책개혁 등의 순서로 정리하였다. 우리는 제1장과 제2장에서의 실증분석과 제3장에서의 국제비교분석을 종합하고 정책적 함의를 제시하고자 하였다. 여기서는 우리나라 보수체계의 핵심문제를 정리하고 더 나아가 우리의 교원 보수체계를 발전시키기 위한 정책제언을 담고 있다.